《重点区域大气污染防治“十二五”规划》本来叫做《重点区域大气污染联防联控“十二五”规划》，发布时把“联防联控”去掉了，就是怕地方政府相互推卸责任

《瞭望东方周刊》记者钱贺进 葛江涛 吴铭 邱麟淳| 上海、北京报道

夜幕降临，橘色的路灯照出了雾的轮廓。朦胧中汽车灯光闪耀，有司机不耐烦地狂摁喇叭。 连续几天，迷雾笼罩上海。

1月中旬以来，中国中东部多地相继陷入严重的雾霾和污染天气。与过去不同，除了经常爆发此类情况的华北，14日起江苏南京、镇江、徐州等地陆续发布最高级别的大雾红色预警。

大雾在浙江导致多起交通事故，其中一起20辆车相撞，多条高速已封道；上海也于15日深夜发布黄色预警。

江苏省环保厅大气办主任单阳告诉《瞭望东方周刊》：“以往每逢秋冬季节，长三角都会遭遇大雾天气，十年来大气污染呈加重趋势，这次江苏有过半城市严重污染。”

复旦大学环境科学与工程系大气化学研究中心主任庄国顺对本刊这样说：“应当看成比伦敦事件还要严重。因为伦敦只是一个城市，我们这次是上百个大小城市，半个中国了。”

从北京到南京，各地陆续启动大气污染应急预案。1月14日，国家环保部发出通知要求，“京津冀、长三角、珠三角等重点区域要建立和完善区域大气污染防治联防联控机制，进一步增强区域治污整体合力”。

在北上广等地自行减排达到极限之后，区域大气污染联防联控被认为是拯救中国大城市空气质量的必经之路。

“现在面临的形势，不是要不要做，而是怎么做的问题。”环境保护部环境规划院副院长、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》技术组组长王金南告诉《瞭望东方周刊》。此前在2012年10月29日，环境保护部、国家发改委、财政部联合发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。

如果说过去的大气污染减排任务是地方与环保部门之间的交锋，那么区域大气联防联控则将其转化为地方之间的利益博弈。这不禁使得整个治理变得更加复杂而令人困惑。

联防联控为什么

京城，雾霾光临令人惊恐。而王金南说，河北特别是北京以南的石家庄、保定、邯郸等地空气污染指数，比北京还要高。

“这是由气象条件决定的，给污染物的累积创造了条件。在静风条件下，整个梯度是，从北京往南，污染物集聚程度递增。根本上来讲，还是污染物的排放问题。”王金南解释说。

“以京津冀为例，北京和天津嵌在河北省辖区之中，大气PM2.5污染还受到山西、河南、山东和内蒙古的影响。即使北京将所有的工厂关闭，PM2.5也不会达标！”中科院大气物理所研究员王跃思告诉《瞭望东方周刊》。他自“前北京奥运时代”开始，就从事京津冀地区的大气监测工作。

也正是为了应对2008年奥运会，北京自新世纪开始就启动了严格的减排计划。包括首钢拆迁、供暖设备的全面升级，其中严厉的汽车减排方式延续至今，甚至引起舆论的抨击。

然而，“大的区域没有整体规划，小区域治理几乎徒劳。”王跃思说。

长三角亦然。1月15日，上海发布的空气质量中度污染；同日江苏72个监测点有71个显示污染；南京、淮安、泰州、无锡、苏州、南通等多个监测点都是“紫红色”，为重度污染。

有一种声音认为，雾霾的产生是城市发展的必然趋势。中国环境科学研究院研究员孟凡说：“城市化可能是有一些影响，比如大城市交通。但像烧散煤、烧青柴的现象在大城市其实不存在，城市化并不见得一定会加重污染。这次华北雾霾，中小城市和农村也是原因。”

大城市自身减排的同时，区域大气污染联防联控的效果，在北京奥运会和上海世博会期间都得到了良好的印证。

“北京奥运会期间，车辆实行单双号行驶政策，严格控制外地车辆进京，周边省份的主要污染源都停下来。上海世博会期间，上万个工地全部停工。”环境保护部环境规划院大气环境规划部主任杨金田在接受《瞭望东方周刊》时说，这都是解决极端情况下的极端手段，作为临时性应急措施，不是长效机制。

“大的方面经验总结，区域联防联控是一个基本的措施。不过这都是非常态化的做法。”王金南认为，北京奥运会是国家的政治任务，才得以建立起强有力的联防联控机制。

2010年5月，国务院办公厅正式公布了环保部、国家发改委、科技部、财政部等九部委联合制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。

同年10月，环境保护部、国家发改委、财政部联合发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。

文件中，重点区域规划范围为京津冀、长三角、珠三角，以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群，共涉及19 个省、自治区、直辖市，面积约132.56 万平方公里，占国土面积的13.81%。

王金南认为，与之前大型活动推动的区域大气联防联控相比，目前联防联控的目标多元化、区域化，且很难上升到国家层面，“在京津冀地区，北京就要牵头做、把担子挑起来，在整个京津冀地区起到领导作用。”

当然，“从目前联防联控的角度看，不应该强调以谁为中心。”王金南说，如果说是为了保护北京而推行联防联控，这种说法欠妥。换句话讲，京津冀地区要同等对待，而不是说为了北京改善多少，京津冀地区该怎么做。

中央的力量

上海世博会期间长三角联防联控曾颇有成果。“两省一市”分工，其中上海市牵头大气治理，水污染由江苏省牵头，浙江省牵头固废和危险废物治理，并实现数据共享和预报会商。

但这一机制在世博会后不久就基本停止。十分有效的“两省一市”互查冒黑烟车，世博会后就告停，没有坚持下来。

庄国顺及同行们曾为世博会联防联控提出建议，不少得到了实施。“一是很多工地停下来了，二是很多郊区不燃烧秸秆。会议期间还是行之有效，可是世博会一结束，几乎照旧。就看坚持不坚持。如果还是坚持GDP，情况马上就差了”。

单阳说，长三角的联防联控正在艰难推进，“去年刚把安徽拉了进来”。

在孟凡看来：“困难在于没有系统的机构去推进。比方最近北京出现了高雾霾的天气，我们要怎样去建立一个机制，让河北省为了减少北京的雾霾减少排放量。”

他解释说，大气污染治理涉及行业十分广泛，面临着深层次的利益取舍，不同行政区域利益取向不同，必然影响大气污染联防联控的实施效果。

比如目前按照行政分割的体制，联防联控在互联互通、资源共享等方面都存在着困难。

“像长三角的油品标准问题，上海市油品升级，能源能不能供上？国家资源有限，实现全国优质油品供应不太现实，甚至短期在长三角铺开也不太可能。如果要联防联控，国家层面能不能协调？”单阳说，“上海率先实施机动车国Ⅴ标准，满足不了的车辆流入到苏浙徽等地，还是在这个区域排放，这些问题省际层面协调难度太大。”

长三角、珠三角、京津冀地区是国家环保部通知联防联控的三个重点区域。单阳做了一番比较：“珠三角不存在省际间协调的事。京津冀，北京发展水平较高，地区发展水平差距较大。而苏浙沪发展水平比较接近。”

苏浙沪因其具备雄厚的经济实力及具有跨省市的代表性，其联防联控推进情况被外界寄予厚望。

单阳说：“我们环保上有项目推进等具体措施，但大的经济政策试点还没有配合起来。比如，油品资源的供应，中石油、中石化都在北京，一个省一个省地去协调，难度可想而知。”

煤炭消费总量之困

亚洲开发银行和清华大学共同完成的《中华人民共和国国家环境分析》报告在2013年1月14日发布。数据显示，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国，全国500个城市中，空气质量达到世卫组织标准的不足5个。这和煤炭资源在中国能源结构中占主体地位有必然联系。

在新发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中，也专门提到了开展区域煤炭消费总量控制。它亦是大气污染联防联控的一个重要举措。

“一开始提出这个问题就遇到很大挑战。”王金南说，从节能减排角度看，用强制指标很难控制。在研究层面上，国家提出能源消费总量控制，只能选择控制易造成大量污染的煤炭。

“真正去做的话，我建议要分几类做法：一类是，真正把煤炭消费的总量降下来；另一种，维持目前煤炭消费总量不增不减的状况；还有一种是有节制地可持续增量。”王金南进一步解释，有些地方譬如北京、上海，从能源供给角度来讲，可以实现有效控制煤炭使用，有些地方短时期内还无法实现能源替代。

“国家刚刚下发规划，各地政府正在做自己的实施方案。现在还不具备制定约束性指标的条件，但是作为规划的理念，控制大气污染的导向性目标非常明确。”杨金田说。

孟凡对世博会期间联防联控成功经验的总结，仍是“机制上的不一样”：“大事件的时候，中央政府会去协调，这是一个政治任务。但长期来说，就很困难了。”

“首先是动力问题。比方说，上海有动力去做这个事情，上海怎么说服江苏省或浙江省为了改善上海的大气质量来做一些工作。逻辑就是这样的。”孟凡说。

“有些话不大好说，这涉及体制问题。”庄国顺认为，“目前考核一个官员，GDP越高，政绩就显著。许多官员口头上说保护环境，实际上很少有人承诺把保护环境与他的政绩挂钩。更多的人是说我这儿发展很快，盖了多少高楼、有多少产业。这样一来联防联控就无法协调。要从根本上、体制上解决问题。”

王跃思认为，需要突破性的体制改革才能推进大气污染联防联控。“各个环保局目前在执行环境标准方面，需要与其他部委进行沟通，企业有时会通过向其他部委进行呼吁来逃避执行。因此，也应该授予省级环保局更多的权利，为其提供更多的资金和更强的知识能力。

保证实施效果的另一个关键性因素是形成制衡系统，各个机构以及利益相关方可以借此对彼此进行监督以提高问责性，全社会共同发挥监督作用。

单阳的例举是：建立行政化色彩不是很浓的高层研究指导机构。

谁的责任

说到底，联防联控仍是地方之间经济利益的博弈与平衡。

王跃思说，目前中国在排放和能源方面都是强制性管制政策，“虽然强制性管制政策确实能够发挥作用，但却是一种低效、繁琐、高成本的政策。我国应该增加经济管制的份额，推进环境容量资源化进程，实现跨行政区划排污共同负担治理费用的政策。”

其中，首要是要健全排污收费制度，建立完善的污染物排放交易政策。一些具体措施包括，成立跨省市的空气质量管理委员会，赋予类似司法的相对独立权力。

这个机构应该有固定的经费来源和补贴分配权力，可以从区域内各省市按照GDP百分比提取资金，“没有体制的改革，难以在近期对PM2.5治理产生显著效果。”他强调。

而据王金南透露，国家有关部委，包括财政部、环保部、国家发改委正在制定开展排污权有偿使用与排污交易的指导意见。原来预计，它本来应在2012年颁布，但至今还未面世。

“十一五”期间，国家先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省区列为试点省份。此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等多个省份也在省内进行探索。“排污权有偿使用与排污交易的推行，还要看当地新建项目的实际需求。”他说。

“对企业来说，推行排污权有偿使用与排污交易，毫无疑问要增加成本。目标也是让企业看到节能减排是有补偿的。”王金南说，建立这种排污权价格体系，对企业来说肯定会有阻力。

“这是一项煤炭消费总量控制的配套政策。前几年的政府工作报告里都提到试点排污交易，这次的十八大报告里也写着相关内容。现阶段取得了一定的成果，至于下一步如何全面推广，现在还没有明确说法。”杨金田说。

对于完善区域污染治理补偿机制，王金南认为，从环境角度来看，只能是国家对重点区域进行补贴。

目前对大气的重点区域、水的重点流域，中央财政都有资金支持，实际上是一种隐性的补助。王金南解释，“这是通过中央的专项资金实现的，比如节能减排的专项资金、农村环境综合整治资金，等等。另外，通过中央财政转移支付，比如，对三江源地区、南水北调中线的水源区等重点生态功能区，以中央财政转移支付的方式进行补贴。”

不过，“强调联防联控，首先还是把自己的事情做好。不能把什么事情都寄托在联防联控上。”王金南说，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》本来叫做《重点区域大气污染联防联控“十二五”规划》，发布时把“联防联控”去掉了，就是怕地方政府相互推卸责任。“《环境保护法》明确提出地方政府对辖区的环境治理负责。从这个层面上，我们强调它是一种机制，绝对不是说有了区域联防联控，区域的环境问题就都能解决。”

来源：瞭望东方周刊
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