八、健全医药卫生管理体制和监管体制
69.怎样理解“政事分开、管办分开”？如何实现？
“政事分开、管办分开”是推进公立医院管理体制改革的重要原则和方向。具体讲“政事分开”就是指政府行政职能与公共事业运作功能的分开。“管办分开”是监管与举办职能的分开。在医改方案中强调“政事分开、管办分开”，主要是由于长期以来我国在公立医院的管理上职责不清，政事、管办合一，出现监管缺位、执法不严、准入标准不一致等问题。改革的目的是，合理确定政府不同部门之间、政府与公立医院之间的职责范围，强化政府监管，使公立医院切实履行公共服务责任，推动多元化办医。
正确理解“政事分开、管办分开”必须把握好：一是进下转变政府职能，卫生行政部门主要承担发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，从公立医院具体事务的微观运作中摆脱出来，加强全行业的监督管理。二是其他有关部门按照各自能进行管理和提供服务。为公立医院履行公共服务职能，维护群众利益提供保障条件。三是建立完善公立医院法人治理结构是实现分开的关键。落实公立医院独立法人地位，使公立医院承担具体经办管理医院的职能，并承担相应的责任。卫生行政部门不干预医院的具体管理事务。探索建立和完善医院理事会或管理委员会为核心的法人治理结构，明确所有者和经营者的平权，形成决策、执行、监督相互制衡的机制。
根据国际经验和国内近年的探索，管办分开有多种具体实现形式，主要有在卫生部门内或外设立专门监管公立医院的机构；也有“社会办医、政府管医”，采取企业化管理模式等多种形式。鼓励各地从有利于强化公立医院公共服务责任和政府有效监管，从地方实际出发，积极探索政事分开、管办分开的有效实现形式。在总结各地改革经验的基础上，逐步推开。
70.什么是医疗卫生机构属地化和全行业管理？怎样实现？
医疗机构属地化和全行业管理的总体目标是实现所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门统一规划、统一准入、统一监管。主要是针对我国现行医疗卫生管理体制存在条块分割，资源布局不合理，各类医疗与疾病预防控制机构之间不能有效联通等问题。
实现医疗机构属地化和全行业管理，应从以下方面入手；一是明确各级政府兴协公立医疗机构的责任。中央和省级政府除保留少数具有特殊功能的医疗机构外，其余医疗机构由主市为主要层级负责举办，县（市)主要负责举办县级医院、乡村卫生和社区卫生机构。二是强化区域卫生规划。完善区域卫生规划，提高规划的刚性约束，充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合。新增卫生资源重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。实现医疗资源的合理配置，充分发挥医疗资源的整体效益。三是加强区域卫生规划与城乡规划、土地利用总体规划等的衔接，加强相关部门间的协调，确保卫生规划落到实处。四是加大监管力度，提高全行业管理的权威与技能，切实履行卫生行政部门对于医疗卫生机构的行业监管职能。
71.怎样发挥区域卫生规划作用，提高医疗卫生资源配置效率？
区域卫生规划是政府对卫生事业发展实行宏观调控的重要手段，它以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源实行统筹规划、合理配置。
要发挥区域卫生规划在配置医疗卫生资源中的作用，一是要按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的原则，推进医疗机构属地化、全行业管理，明确各级政府部门的管理职责。要由省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划。二是各地在制定新的区域卫生规划和改进现有规划的工作中，要从区域实际情况出发，与本地经济社会发展水平相适应；要坚持社会效益原则，优化规划结构，优先发展和保证公共卫生和基本医疗服务，大力推进社区卫生和农村卫生，为群众提供安全、有铲、方便、价廉的公共卫生和基本卫生服务。三是充分发挥社会力量办医，形成多元化办医格局。四是要针对目前规划缺乏调控手段的情况，积极研究强化区域卫生规划的法律化地位，完善筹资方式，制定引导政策，增加规划调控手段，通过法律、筹资、政策和行政等手段来加强资源配置和优化。强化政府职责，切实加强各级政府对规划的组织指导，推动将区域卫生规划纳入当地经济社会发展规划，并保证落实，防止规划流于形式。五是要探索建立监督评价机制，建立科学可行的监督评价制度，明确各方职平，力争做到信息系统的公开、透明，便于社会监督。六是要以加强大型医疗机构建设和大型设备配置的审批和监管为重点，通过严格行政审批、公布收费参考成本、加大专项监督检查等手段控制医疗机构的盲目扩张。
72.我国医疗服务市场监管方面存在哪些问题？如何加强这项工作？
医疗机构和医疗服务市场监管机制和体制日益受到各级卫生行政部门的重视。2005年以来，通过专项行动解决了当前医疗服务市场存在的一些突出问题，但是以下深层次的问题仍待解决：
（一)相关医疗卫生服务监管的法律、法规及政策滞后。目前多数医疗监管的法规是十年前制定的，一些医疗服务市场的新情况没有相应的条款予以调整，有些违法行为有禁止性条款，却缺乏处罚条款或处罚条款力度偏低，导致医疗服务市场一些突出问题难以通过法律手段来解决，违法行为屡打不绝、屡禁不止。例如农村城市化和村改居带来的原乡村医生扫业、《执业医师法》颁布后未及时办理医师资格认定人员的执业、执业医师异地执业、中医师及其他医技人员执业范围界定等问题，有关部门正在积极加强政策研究，通过采取疏堵结合的方式逐步加以解决。
（二)医疗服务网络和保障制度不健全，监督力量薄弱。一些地方的城乡医疗服务网络不健全，个别地方政府领导对打击非法行医和非法采供血工作的重要性认识不够到位，地方之间打击非法行医和非法采供血工作发展不平衡。有的地方医疗服务监督工作起步晚，无论从人员配置还是经费保障都与繁重的医疗服务监督任务不相适应，特别是基层卫生监督机构执法能力较弱、执法手段的局限等问题较突出，农村地区医疗服务监督工作力量极为薄弱。另外，城市外来务工人员等缺乏法律知识和卫生常识，没有鉴别非法行医的能力，为了图求便宜而去无证诊所就医，也在客观上给非法行医提供了生存空间。
今后，要进一步加强医疗服务监管能力建设，提高执法效能，落实医疗服务监管责任。特别要健全基层监督网络，切实加强农村地区医疗服务监督工作。结合目前非法行医的表现形式和出现的新情况，今后要加强调查研究，建立有效的工作机制，提出治理措施。卫生部联合公安部下发《关于在严厉打击非法行医和非法采供血工作中加强衔接配合的暂行规定》，并要求各地普通建立打击非法行医举报电话、举报邮箱，认真受理群众投诉举报，对大案要案抓住不放、挂牌督办，严惩危害人民群众生命健康安全的非法行医者。继续发挥媒体宣传作用，帮助广大群众提高对非法行医危害性的认识和自我保护意识。建立公示制度，定期公布打击非法行医工作取得的成果。加强基层卫生执法人员的培训工作，提高医疗执法水平。打击非法行医工作涉及多个部门，必须在当地政府统一领导下，各有关部门要将打击非法行医作为保护人民群众健康权益的重要任务，精心部署，狠抓落实。2009年将打击无证行医列为工作重点内容，针对药店非法开展诊疗等活动，卫生部拟与公安、食品药品监管等部门开展专项监督检查。
（三)医疗机构执业许可亟待规范。有些医疗机构的行政许可审批不规范，尤其是一些基层卫生行政部门在对医疗机构设置、命名、执业登记、校验上未能严格执行相关标准，甚至存在越权审批、违规审批问题。卫生部现已专门成立医疗服务监管司，主要负责医疗服务行为的监督管理，着力提高监管水平。通过加强医疗行业监督管理，切实提高医疗服务质量和水平，以满足人民群众健康需求。
73.政府对医药卫生监管的重点领域是什么？
我国要逐步建立政府为主体、社会多方参与的监管体制，不断完善监管、执法网络建设，提高监管、执法办案能力。政府对医药卫生监管的重点领域包括：
一是医疗卫生服务监管。强化医疗卫生服务行为和质量监管，加强医疗机构准入和运行监管。抓紧完善医疗卫生服务标准和质量控制评价评估体系，规范医疗机构和医务人员的诊疗行为。加强对生活饮用水、职业卫生、食品安全、医疗废物等社会公共卫生的监管。严厉打击非法行医和非法采供血。
二是医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管。强化医疗保障对医疗服务的监控作用。加强商业健康保险监管。
三是药品监管。严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管。建立农村药品监督网。规范药品临床使用。
四是公立医院监管。以维护公立医院服务公益性质为核心，切实加强对公立医院的监管。一要落实区域卫生规划，加强对公立医院的规模、结构和布局的监管。二要加强对公立医院履行政府确定的公共服务目标的监管，确保其为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。三要加强对公立医院全面贯彻执行国家有关法律法规、方针政策、规章制度和服务标准的监管，促进公立医院规范医疗服务行为、提高医疗服务质量、保障医疗安全。四要加强对公立医院执行政府制定的经济运行、财务管理、价格管理、基本药物使用等有关政策的监管，控制医药费用的不合理增长，减轻群众看病就医负担。五要加强对公立医院收入使用和分配的监管，探索建立公立医院绩效考核和评估体系。
74.如何发挥医疗保障对医疗服务的监督作用。
在医疗体制改革中，医疗保障通过对医疗卫生服务的激励、制约和监督，促进医疗机构加强管理，规范医疗服务行为，控制费用不合理增长，引导参保人员合理利用医疗卫生资源，同时也促进社区卫生事业和中医药的健康发展。
一是实行基本医疗保险定点医疗机构管理。主要通过确定定点医疗机构的范围，按年度签订定点医疗服务协议；建立考核评价制度、推行分类管理、健全信息公示和监督管理制度等多项措施，对医疗服务的行为加以制约和引导，以达到保证医疗服务质量，保障参保人员基本医疗需求，控制医疗费用支出的目的。
二是改进和完善费用结算办法。强化医疗保险基金结算办法对保证医疗服务质量、降低医疗服务成本的作用。积极探索实行总额预付、按病种付费、扫人头付费等能够反映医疗技术劳务价值、规范诊疗行为、鼓励医疗机构主动降低成本的费用结算办法，提高医疗保障基金对医疗费用偿付的科学性和合理性，提高基金的利用效率。
三是加强和完善参保人员就医引导机制。通过降低起付线、提高报销比例，拉开不同级别定点医疗机构基本医疗保险费用给付档次等措施，引导更多的群众从费用高的大医院转到费用低的社区卫生服务机构就诊，把常见病、多发病解决在基层，有效缓解老百姓看病难、看病贵的问题。
四是建立健全医疗服务监管体系。强化医疗保障“第三方”代表需方利益选机构、选医生、选服务的竞争机制，实施医疗服务的有效监管。医疗保障经办机构代表参保人员集体利益，探索建立与医疗机构等利益相关方谈判确定医疗服务、药品和医用材料给付价格的机制，争取集团购买服务的价格让利，更好的发挥医疗保障第三方对医疗服务的监管和费用控制作用。选择适当的方式公布医疗机构的医疗服务费用，让广大参保人员参与对医疗服务的监督。
75.当前加强对药品监管的主要任务是什么？
现阶段，我国药品安全处于矛盾凸显和风险高发期，当前加强药品监管的主要任务包括：
一是完善药品监管法律法规标准体系。做好《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》和《处方药和非处方药分类管理条例》等法律法规标准及相关配套文件的制订和修订工作，严格执法监督。
二是进一步推进“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人”的药品安全责任体系建设。
三是进一步加大药品安全监管力度。严格药品、医疗器械审评审批标准。完善向药品生产企业派驻监督员制度和质量受权人制度。严厉打击非法发布药品广告、制售假冒伪劣药品等行为。配合新农合的整体推进，巩固农村药品供应网和监督网建设。继续加强药品不良反应监测和特殊药品监控，提高安全事件预警和应急能力。
76.如何保障社会监督及群众监督作用的发挥？
一是实现信息公开。将对涉及群众切身利益和重大公共利益的工作和相关数据信息，以适当形式向社会公布，增强政府部门和医药卫生机构管理和服务的透明度。二是鼓励社会多方参与。鼓励行业协会等社会组织、个人对政府部门、医药机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。三是完善新闻监督和群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道。认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理。四是加强行业自律，发挥行业自身监管作用。
