浙政办发〔2013〕142号
各市、县（市、区)人民政府，省政府直属各单位：
为进一步深化医药卫生体制改革，巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制，扩大改革成果，根据《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号)、《浙江省人民政府关于印发浙江省十二五期间深化医药卫生体制改革实施方案的通知》（浙政发〔2012〕57号)等文件精神，经省政府同意，现提出如下实施意见：
一、总体要求和目标
深入贯彻落实中央和省委、省政府关于深化医药卫生体制改革的决策部署和目标要求，坚持保基本、强基层、建机制，着力解决基层医改面临的新问题，不断完善政策体系，健全长效机制。巩固基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应、人事分配等综合改革，完善绩效考核，强化监督管理，加强基层医疗卫生服务体系建设，不断提升服务能力和水平，筑牢基层医疗卫生服务网底。到 2015年城乡居民社区门诊就诊比例达到60% ，县域内就诊率提高到 90% 左右，构建社区首诊、分级诊疗、双向转诊的就医格局。
二、完善基本药物采购和配送
（一)巩固集中采购机制。全面贯彻落实国家有关建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的政策意见，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度。区分基本药物的不同情况，采用不同方式采购。对纳入廉价药物目录的药物，采用只招“质量和服务”，只进行经济技术标评定的方式进行集中采购。对少数基层必需但用量小、市场供应短缺的特殊用药、急救用药，将其纳入供应紧张药物目录，采取邀请招标、询价采购、挂网采购等方式确保供应。对基本药物中的麻醉药品、精神药品、免费治疗的传染病和寄生虫病用药、免疫用疫苗、计划生育药品及中药饮片，按国家有关规定采购。其他基本药物均采取公开招标方式采购。基本药物采购遵循“质量优先、价格合理、性价比适宜”的原则，运用循证药学、药物经济学等评价方法，进一步完善“双信封”评价办法。在经济技术标评审中，对药品质量、生产企业的服务和信誉等进行全面审查，将企业通过《药品生产质量管理规范（2010年版)》（GMP)认证作为质量评价的重要指标；在商务标评审中，对竞标价格明显偏低的药品进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药，激励企业提高基本药物质量。
（二)完善供应配送保障机制。基本药物配送原则上由中标生产企业自行委托药品配送企业配送或直接配送。加强配送企业监管，建立配送企业失信惩戒机制，确保药品配送及时到位。改进省药械采购平台设计，设置基本药物供应延迟警示、缺货信息反馈和药品缺货处理系统。做好偏远、交通不便地区的基层医疗卫生机构药品配送服务。
（三)严格执行货款支付制度。积极推进以县（市、区)为单位的统一支付制度建设。鼓励各县（市、区)通过建立药品支付周转金等方式，优化支付流程，确保货款及时足www.med126.com额支付。省卫生行政主管部门负责监督基本药物货款支付情况，依法查处拖延付款行为，并向社会公布。
（四)调整省增补非基本药物目录。按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，严格比照《国家基本药物目录（2012版)》，加强基层医疗卫生机构和公立医院的用药衔接，优化品种结构，保持合理数量，及时遴选省增补的目录外药品品种。
（五)健全诚信记录和市场清退制度。加快制订药品集中采购不良行为动态管理办法，提高药品生产经营单位或个人医药购销不良行为记录信息的公开度，建立药品安全、诚信记录与集中招标采购挂钩制度。对在药品采购过程中提供虚假证明文件、蓄意抬高价格或恶意竞价，中标后拒不签订合同、不按合同规定及时配送或供应质量不合格药品，对中标（入围)产品擅自涨价或变相涨价，对供应紧张药品进行搭售其他药品，以及向采购机构、医疗机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，依照《医疗机构药品集中采购工作规范》及有关法律法规严肃查处，并记入诚信档案。对于违反法律法规、被司法机关及行政机关查处的企业，两年内不得参与全省药品招标采购。
三、加强基本药物使用和监管
（一)严格规范使用基本药物。加强基层医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核、职称晋升的重要依据，建立基本药物使用管理、处方点评等制度，提高医务人员规范使用基本药物水平，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。完善基本药物制度监测评价体系，继续做好基层医疗卫生机构基本药物制度国家监测点的管理工作。
（二)鼓励非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度。采取政府购买服务等方式，促进非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点医疗机构管理。进一步促进村卫生室实施基本药物制度。
（三)加强药品质量安全监管。严格基本药物生产、流通、使用、价格、广告监管，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。做好基本药物信息条码（电子监管码)的推广工作，对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管；加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果及时向社会发布。进一步拓展采购平台的功能，完善行政部门、基本药物生产及批发企业和医疗卫生机构之间的信息通道。
四、深化编制、人事和收入分配改革
（一)深化编制和人事改革。根据城镇化进程，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，以县（市、区)为单位，完善基层医疗卫生机构人员编制，实行统筹安排、动态调整。支持乡镇卫生院对政府办的村卫生室统一配备人员、统一人事管理。合理配置医疗、公共卫生、护理等卫生技术人员，专业技术岗位比例达到80% 以上。落实基层医疗卫生机构的用人自主权。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。对未聘人员采取多途径妥善安置。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。
（二)加强服务绩效考核。按照分级分层的考核制度，强化结果导向，进一步完善基层医疗卫生机构的绩效考核办法，将服务质量和数量以及服务对象满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等作为主要考核内容。考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。依托信息化手段，强化量化考核、效果考核。
（三)实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。
（四)提高医务人员待遇水平。各地要积极探索建立绩效工资水平正常增长机制。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金。各地要从实际出发，结合医务人员工作特点，按照规定的程序和要求，进一步搞活绩效工资分配。鼓励各地采取更为灵活的分配方式，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，当地政府根据实际情况给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜；对到山区、海岛等艰苦偏远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，在绩效工资分配时可予以倾斜。对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家规定给予奖励。
五、完善稳定长效的多渠道补偿机制
（一)落实财政专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构，基本建设和设备购置等发展建设项目，按照“核定计划、专项安排、包干使用、绩效考评”的预算管理办法，经发展改革、财政和卫生等有关部门批准后，由政府根据项目建设规划足额安排。人员经费（包括离退休人员经费)、人员培训和人员招聘等所需支出由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。
（二)完善运行补助政策。完善财政对基层医疗卫生机构运行补助机制，补助标准随着经济社会发展相应提高，并加大对困难地区财政转移支付力度。各地要统筹使用省财政补助资金，落实对基层医疗卫生机构运行的补助政策。将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入当地财政预算并及时足额落实到位。鼓励各地探索按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。有条件的地区可以实行收支两条线，基层医疗卫生机构的收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需经常性支出由政府核定并全额安排。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。
（三)保障基本公共卫生服务经费。基层医疗卫生机构承担的公共卫生服务通过政府建立的城乡公共卫生服务经费保障机制补偿，并逐步提高人均经费标准，落实流动人口基本公共卫生服务经费。各级财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得挤占、截留、挪用。基本公共卫生服务经费先预拨后考核结算。基层医疗卫生机构承担突发公共卫生事件处置任务由财政按照服务成本核定补助。
（四)发挥医保支付的补偿作用。基层医疗卫生机构的基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿。扩大基本医保门诊统筹范围，合理确定支付范围和支付标准。基本医保支付比例向基层医疗卫生机构和基本医疗服务项目倾斜。进一步完善一般诊疗费政策，基层医疗卫生机构的一般诊疗费项目纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定落实报销比例。推进医保支付方式改革，逐步建立激励与约束并重的支付制度。
六、进一步提升基层医疗卫生服务能力
（一)明确基本功能。基层医疗卫生机构以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、人员配备和设备配置等要与其功能定位相适应。乡镇卫生院受县级卫生行政主管部门委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。各地要结合当地工作实际，加快推进紧密型乡村一体化管理。
（二)实施建设达标工程。实施基层卫生完善工程，加强乡镇卫生院、社区卫生服务中心等标准化建设，到 2015年标准化建设率均达到95% 以上。实施村卫生室“填平补齐”建设项目，对未达标村卫生室（站)、巡回医疗点等实行标准化新建、改建。实施基层中医药服务能力提升工程，加强基层医疗卫生机构中医科、中药房建设。加快基层卫生适宜技术示范基地建设和适宜技术推广应用。
（三)加快基层人才培养培训。贯彻落实引导和鼓励医学院校毕业生到基层工作的政策，实施公开招聘万名医学院校毕业生到基层工作计划。全面开展“5 +3”和“3 +2”模式全科医师规范化培养、全科骨干师资培训，到 2015年为基层医疗卫生机构培养全科医生5000名以上，基本实现城乡居民每万人拥有2名全科执业医生的目标。完善人才向基层流动机制，实施紧缺人才培养计划，推进医师多点执业。严格执行城市医院和疾病预防控制机构医师晋升中高级职称前到农村服务累计1年以上的政策。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流，建立定期巡诊和轮训机制。对基层卫生人员每3—5年进行一次全员岗位培训。
（四)转变基层服务模式。以全科医生、社区责任医生团队、公共卫生机构指导团队、疾病自我管理小组为主体，采取主动服务、上门服务、预约服务等方式，提高基本公共卫生服务水平。实施全科医生契约服务，每名全科医生的签约服务人数达到1500—2000人左右。加强医防结合，全面推行社区责任医生团队的“网格化管理、组团式服务”。发挥专业公共卫生机构责任指导团队作用，建立疾病预防控制、卫生应急、妇幼保健、精神卫生等机构与城乡社区卫生服务机构间的分工协作、资源共享机制。
（五)提高基层信息化水平。加强规划协调和技术支持，将基本信息管理系统逐步覆盖到乡镇卫生院、社区卫生服务机构和符合条件的村卫生室。以基本药物配备使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等为重点，统一信息技术规范和标准。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的作用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。积极推进区域卫生信息平台建设，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内等级医院、公共卫生机构、医保管理部门等信息互联互通，实现资源共享。
（六)严格控制基层债务。按照清理化解基层医疗卫生机构债务的有关规定，全面完成基层医疗卫生机构历史债务化解任务，严格限制举借新债。省财政加大对经济欠发达地区的资金支持力度。
七、稳定和优化乡村医生队伍
（一)加强村卫生室服务能力建设。采取公建民营、政府补助、社会资助等方式，改善村卫生室服务条件，实现每个村卫生室配备合格乡村医生的目标。完善乡村医生定期免费培训制度，鼓励采取本地人员定向培养等方式，充实、优化乡村医生队伍，新进乡村医生应当具备执业助理医师以上资格，力争到2020年乡村医生总体具备执业助理医师以上资格。
（二)落实乡村医生补偿政策。加快建立村卫生室实施基本药物制度后的多渠道长效补偿机制，完善省财政补助标准和方式，按规定落实各级财政的专项定额补助。各地要明确基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，原则上将 40% 左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，考核后将相应的基本公共卫生服务经费拨付给村卫生室，不得挤占、截留和挪用。积极探索降低乡村医生执业风险、调解医患纠纷的有效措施。
（三)解决乡村医生养老保障问题。各地要积极引导乡村医生按照国家和省养老保险政策规定参保缴费。鼓励有条件的地方采取多种方式适当提高乡村医生的养老待遇。
八、统筹县域卫生资源配置
（一)深化医疗资源统筹配置改革。按照“制度化、规范化、信息化、集约化”的原则，进一步健全“大院带小院、县院带乡镇、乡镇带村级”的城乡医疗卫生统筹发展新机制。全面推行县乡医疗卫生资源要素和功能整合，依托县级医院，利用信息技术，整合县域临床检验、医学影像、消毒供应、人事代理等专业服务资源，发挥规模化、集约化效益，形成县域共享中心。
（二)加快建立分级诊疗制度。各级政府均有责任在辖区内建立基层首诊制度，努力解决“看病难、看病贵”问题。卫生、人力社保等部门要加快制订www.med126.com分级诊疗规范，完善激励政策，落实基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度，引导群众合理就医，提高医疗卫生资源的利用效益。
九、加强组织领导和监督管理
（一)加强组织领导。各级政府要充分认识巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制对深化医药卫生体制改革的重要作用，制订具体实施办法，严格落实责任制，健全工作推进机制和政府目标考核机制，提高执行力。省级有关部门要加强协调配合，组织开展督导检查，及时通报进展情况，确保各项政策落到实处。
（二)强化监督管理。卫生部门要加强行业监管，对有过度医疗、违规使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等行为的机构及人员，严格按规定予以通报、警告乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；违反法律的，移交司法部门依法严肃处理。价格部门要加强对基层医疗卫生机构的医药价格检查，依法查处擅自提高价格、自立项目乱加价乱收费等价格违法行为。医保经办机构要对医疗服务行为和费用实行实时监控，加大奖惩力度，查处骗保行为。各地要设立监督举报电话，强化社会监督。
（三)加大宣传力度。利用各种形式，大力宣传基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革，加强基层医务人员及有关人员的政策培训，进一步统一思想，凝聚共识，形成全社会支持医改、参与医改的良好氛围。要加快建立医疗诚信制度和医务人员医德医风档案，充分调动基层医务人员积极性，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。
浙江省人民政府办公厅
2013年11月25日
（此件公开发布)
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