8月下旬，距15名学者将一份《尽快启动<人口与计划生育法>全面修改的公民建议书》寄往全国人大已过去一个多月。建议书的发起者之一，北京大学法学院教授湛中乐告诉记者，“全国人大已将其中的意见向高层反映，但目前未见启动修法程序”。

　　建议书矛头之一即是社会抚养费制度，“取消或废除社会抚养费制度，不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。”

　　“在有的地方，社会抚养费是乡镇财政收入中的大头”，河北东部某县一名镇财政所长7月底对本报称。在这个矿产资源丰富的乡镇，每年征收的计划生育社会抚养费返还镇财政所40%，共计几十万元。

　　这笔返还款用于该镇计生办工作经费，或对计划生育光荣户进行奖励，“但有的乡镇会挪用做招待费或政府办公费”。

　　在实际运转过程中，由于缺乏规范，社会抚养费在基层政府变形手法不断。诸如基层计生部门挪用抚养费，填充乡镇财政，甚至以入账、不入账形式贪污；还有一些计生人员利用抚养费寻租。

　　贪腐及寻租

　　由于监管不力，社会抚养费征收，偶见贪腐和寻租。

　　据贵州省从江县法院判决书显示，从江县一名乡计生办主任在不到两年时间内，利用办准生证及为他人减免社会抚养费的便利，收取好处费近万元。

　　在一些基层计生办职务人员中，则出现将收取的社会抚养费，以不入账或少入账形式贪污的司法案例。

　　判 决书称，2010年，原郑州市惠济区计生委副主任李喜凤被诉贪污社会抚养费26.7万元。但其辩称，“其中5.7万元作为奖金发给了村妇女主任，7.6万 元被领导拿走，其余的，有给领导送礼的，有招待领导花了，还有一些在工作中花了。”这些款项中，有的有票据，没有票据的被李喜凤记在了本子上。

　　李喜凤最终被认定贪污社会抚养费近14万元，包括其不再负责收取社会抚养费后又交到她手里的“既交不上去，也退不回去”的6.6万元。

　　在实践中，一些地区还将社会抚养费和家庭收入挂钩，导致富人多交抚养费。上述计生工作人员直言，“国家对每个新生儿的社会投入相对平等，以家庭收入情况确定征收标准，明显与社会抚养费的本质相背”。

　　由此社会抚养费的征收漏洞可见一斑。

　　为了规避征收社会抚养费过程中的贪腐行为，一些新招开始采用。“镇计生办并不直接收钱，而是由超生户缴到县财政的专门账号中，再凭银行收条到计生办领取发票”，江西省宜春市一名乡镇计生办工作人员介绍。

　　但类似举措并未普及，同属宜春市另一县的计生委工作人员告诉本报，当地超生户仍将社会抚养费交到乡镇计生办，“很多农民都不懂去银行存钱”。

　　“市级、省级计生委有审查社会抚养费的权力，但现实中根本查不过来”，一名南方某省人口与计生委工作人员坦言。

　　此外，社会抚养费 “罚款”意味浓厚。除超生外，未办理结婚登记生育、未经审批再生育、不够间隔期再生育等行为，也被征收社会抚养费。

　　“然而实际上，这些程序违法的生育并未导致实际生育数量增多，也没有带来社会投入的增加”，一名不愿透露姓名的基层计生工作人员说。

　　社会抚养费变形记

　　摊派及挪用

　　基层社会抚养费的收支，更是存在很多匪夷所思的“灵活”手法。

　　公开的基层抚养费曝光案例显示，2008年，46岁的河南省淅川县铁僵沟村支书龚国华，自己掏出6000元缴纳社会抚养费，而实际上他并未超生，而是为了完成乡里分摊到村里的抚养费任务。

　　这 样的事例并不鲜见，“对社会抚养费征收摊派任务现在也还存在”，广东省人口计生委一名工作人员直言。河南省平舆县一名不便具名的乡党委书记称，“社会抚养 费征收，每年镇政府都开会研究，根据各村委计划生育水平确定任务，任务完成后镇财政从收取费用中，返还一部分奖金给支部书记个人及村委。”

　　村干部征收社会抚养费的热情部份源于此，即便需要先行垫付也无所谓，“等到都征收完毕，超出任务部分，会有很高比例返还到村里”，一名江西省东部某县审计局工作人员说。据其介绍，县财政返还镇计生办的比例一般为40%-90%，而镇计生办也会给村委会一定比例的返还。

　　河南省信阳市平桥区邢集镇政府曾规定，对按时完成社会抚养费征收任务的村，按该村社会抚养费征收总额的30%返还，用于支持征收的日常工作费用及干部奖励。

　　社 会抚养甚至被一些乡镇挪作办公经费。江西省东部某县一名审计局工作人员就发现，某镇 2010 年实际可用财力635万元，社会抚养费收入128万元，占 该镇实际可用财力的20%。在128万元的社会抚养费支出中，餐费食品等招待费和走访送礼支出占54 %，列“招待费”和“其他开支”科目，24 %用于 职工的奖金、补贴。

　　征收依据

　　社会抚养费征收依据可回溯到多年前。

　　上世纪80年代中期以后，各省、自治区、直辖市相继出台计划生育条例，其中规定，对违反政策生育子女者，征收一定数额罚款。

　　后来，罚款这一行政处罚行为逐渐演变为行政性收费。原国家计生委政策法规司司长江亦曼曾撰文称，经全国人大法工委认定，在计划生育工作中采取的经济限制措施，不应界定为行政处罚罚款。随之，该项罚款更名为计划外生育费，明确其性质属于补偿性的行政收费。

　　2000年初，在《中共中央、国务院关于进一步加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中，明确规定“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约”。由此，各地计划外生育费更名为社会抚养费。

　　在性质从罚款变为补偿性的行政收费后，社会抚养费的用途是什么？

　　在 2002年《社会抚养费征收管理办法》出台前，社会抚养费被规定全部用于补充人口与计划生育事业费的开支。一名某省计生部门不便具名的工作人员介绍，其投 入方向包括九个方面：独生子女保健补助费，计划生育服务网络建设支出，节育者营养补助及路费补助，计生宣传费补助支出，计生培训费补助支出等。

　　2002年《社会抚养费征收管理办法》实施后，上述经费支出要求出自财政，而社会抚养费也被要求全部上缴国库。

　　但在实际计生工作中，由于存在上述种种变通手法，社会抚养费“征缴分离”、“收支两条线”形同虚设。

　　“制度是有的，只是没有执行”，前述广东省人口与计生委工作人员说。

　　从全国来看，除山东等少数省份市级、省级计生部门部分提取社会抚养费外，社会抚养费主要在县级财政中流转，其规模成谜，“市级、省级计生委有审查权力，但查不过来”，广东省人口与计生委工作人员对本报直言。

　　“应将社会抚养费由上缴地方财政改为中央财政，切断部分地区刻意追求征收数额的动力来源”，该人士称。


记者:王峰

来源:21世纪经济报道